《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》、自然資源部《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》等相關(guān)文件均明確提出要形成國土空間規(guī)劃的“一張圖”。如何構(gòu)建滲透到國土空間規(guī)劃編審和實(shí)施監(jiān)督各環(huán)節(jié)的“一張圖”系統(tǒng)，為空間治理提供可量化、可傳導(dǎo)、可監(jiān)督的技術(shù)抓手，也是各地自然資源部門當(dāng)前在編制能用、管用、好用的國土空間規(guī)劃工作中碰到的現(xiàn)實(shí)性問題。

?本次論壇即在國土空間規(guī)劃普遍啟動(dòng)的背景下展開。10月21日上午，由中國城市規(guī)劃研究院和上海數(shù)慧系統(tǒng)技術(shù)有限公司聯(lián)合承辦的2019中國城市規(guī)劃年會(huì)分論壇——《國土空間規(guī)劃的“一張圖”實(shí)踐》火熱開啟，多位來自政府、規(guī)劃院、企業(yè)的嘉賓和代表們圍繞構(gòu)建國土空間規(guī)劃“一張圖”的相關(guān)技術(shù)方法、數(shù)據(jù)應(yīng)用、系統(tǒng)支撐和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了積極探討。論壇由清華大學(xué)建筑學(xué)院教授、博導(dǎo)黨安榮主持，會(huì)議共分為實(shí)踐分享和對(duì)話討論兩個(gè)部分。

自然資源全域管控智慧規(guī)劃的策略、技術(shù)方法甚至包括業(yè)務(wù)模式，同樣也有時(shí)空、大數(shù)據(jù)以及人工智能相關(guān)應(yīng)用。還有一張圖到底如何去實(shí)施？如何去跟業(yè)務(wù)有機(jī)結(jié)合在一起？當(dāng)然少不了從規(guī)劃編制、審批、監(jiān)督實(shí)施以及到評(píng)估全流程、全業(yè)務(wù)的工作開展。

一、實(shí)踐分享環(huán)節(jié)

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上海數(shù)慧系統(tǒng)技術(shù)有限公司羅亞副總經(jīng)理做了題為《數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下的國土空間規(guī)劃信息化發(fā)展探討》的分享。他具體分析了本次國土空間規(guī)劃對(duì)“一張圖”提出的總體要求，提出平臺(tái)具體建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，指出要建好新時(shí)期的國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)，需要深刻理解兩個(gè)重要轉(zhuǎn)變：一是在業(yè)務(wù)上，要理解新時(shí)期的國土空間規(guī)劃不僅要面向編制，更重要的還要圍繞實(shí)施監(jiān)督展開，規(guī)劃批復(fù)之日即是監(jiān)督之時(shí)，編制與信息平臺(tái)建設(shè)要同步推進(jìn)；二是在技術(shù)上，要理解新時(shí)代的國土空間規(guī)劃將是可感知、能學(xué)習(xí)、善治理、自適應(yīng)的智慧規(guī)劃，要通過信息技術(shù)推動(dòng)智慧能力的注入。因此信息化建設(shè)被提升到史無前例的高度，要利用數(shù)字化轉(zhuǎn)型有效推動(dòng)業(yè)務(wù)重組改革。

結(jié)合數(shù)字轉(zhuǎn)型的基本規(guī)律，羅總認(rèn)為國土空間規(guī)劃信息化未來的發(fā)展具備三個(gè)關(guān)鍵特征：一是數(shù)化，包括從傳統(tǒng)二維、三維到數(shù)字化三維空間，實(shí)現(xiàn)空間要素的數(shù)字化，形成可視化、可分析、可計(jì)算的數(shù)字空間；實(shí)現(xiàn)空間運(yùn)行規(guī)劃的數(shù)字化，構(gòu)建一套知識(shí)體系，形成國土空間規(guī)劃的管控指標(biāo)、模型、推理庫，推動(dòng)動(dòng)態(tài)檢測、模擬仿真。第二是連接，即打造規(guī)劃各參與方廣泛銜接，多級(jí)部門協(xié)同治理的協(xié)同體系，形成各級(jí)空間規(guī)劃的業(yè)務(wù)協(xié)同模型和數(shù)據(jù)共享模型。三是賦能，即用AI等智能信息技術(shù)的融合推動(dòng)業(yè)務(wù)創(chuàng)新，建立貫穿規(guī)劃全周期的信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)可量化、可傳導(dǎo)、可監(jiān)督的智慧化管理。

羅總提出了數(shù)字化轉(zhuǎn)型的國土空間規(guī)劃信息化總體框架，提出要通過標(biāo)準(zhǔn)、資源、應(yīng)用、技術(shù)和生態(tài)5大體系建設(shè)，重點(diǎn)形成大數(shù)據(jù)集成、規(guī)劃編制智能分析、規(guī)劃實(shí)施協(xié)同管控、規(guī)劃監(jiān)測及時(shí)預(yù)警、規(guī)劃評(píng)估精準(zhǔn)評(píng)價(jià)5大能力，逐步實(shí)現(xiàn)智慧規(guī)劃。最后，羅總強(qiáng)調(diào)指出，新時(shí)代國土空間規(guī)劃跟過去利用信息化提升工作效能有很大的不同，核心是要用數(shù)字化的思想，對(duì)物理空間進(jìn)行建模形成數(shù)字空間，基于數(shù)字空間進(jìn)行規(guī)劃編制、規(guī)劃實(shí)施規(guī)劃監(jiān)督、規(guī)劃反饋和仿真模擬，一直到實(shí)施運(yùn)行，目的提升空間治理能力。

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武漢市規(guī)劃研究院數(shù)字規(guī)劃研究中心熊偉主任工程師做了題為《“一張圖”的新使命和新挑戰(zhàn)》的分享。他簡要回顧了武漢市一張圖建設(shè)的主要?dú)v程，武漢一張圖起步較早，經(jīng)歷從主城區(qū)向全市域覆蓋、從城規(guī)向多規(guī)合一的過程。其背后，是在管理上、技術(shù)上預(yù)留了相應(yīng)的接口，最后才能通過軟件工程化的方法來實(shí)現(xiàn)一張圖。

回顧一張圖的過去，有效提升了規(guī)劃工作的透明化和規(guī)范化。但并沒有帶來規(guī)劃中的理想城市，如何從一張圖的角度思考城市問題，是需要規(guī)劃師和信息化工作者共同思考的。按照新時(shí)代的國土空間規(guī)劃工作要求，一張圖承載了監(jiān)督實(shí)施的重要責(zé)任。熊主任闡述了要通過數(shù)據(jù)體系提升、規(guī)劃體系銜接和應(yīng)用體系提升去承載一張圖的新使命，并分享了武漢按照“一個(gè)數(shù)據(jù)庫、一個(gè)平臺(tái)、一套工具、一套機(jī)制”的四個(gè)一開展的具體實(shí)踐和初步效果，一個(gè)數(shù)據(jù)庫包括一張底圖、規(guī)劃藍(lán)圖和審批圖；一個(gè)平臺(tái)包括監(jiān)測評(píng)估預(yù)警系統(tǒng)，規(guī)劃編制臺(tái)帳系統(tǒng)和行政許可臺(tái)帳系統(tǒng)；一套工具包括規(guī)劃協(xié)審工具，數(shù)據(jù)質(zhì)檢工具；一套機(jī)制指的是更新維護(hù)管理辦法。

他還提出了在構(gòu)建現(xiàn)代化數(shù)據(jù)體系和城市認(rèn)知模型方面的參考建議?，F(xiàn)代化數(shù)據(jù)體系要包括三點(diǎn)：一是基于城市計(jì)算的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)體系，二是數(shù)據(jù)生命周期數(shù)據(jù)可信標(biāo)簽，三是長期維護(hù)，涉及到數(shù)據(jù)規(guī)范和質(zhì)檢?！皵?shù)據(jù)和代碼只能帶來系統(tǒng)，而基于城市規(guī)律的科學(xué)研究，才能帶來新時(shí)代的一張圖?！?/p>

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廈門市規(guī)劃數(shù)字技術(shù)研究中心謝舒菁工程師（代廈門市規(guī)劃和自然資源局科技測繪與信息化處魏淵處長）做了《信息化賦能資源規(guī)劃機(jī)構(gòu)融合的探索實(shí)踐》的分享，簡要回顧了廈門市相關(guān)的改革背景以及在人和事、業(yè)務(wù)體系、數(shù)據(jù)和系統(tǒng)方面面臨的具體問題：職能分工、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員調(diào)整后，這么多人怎么一起做事？數(shù)據(jù)資源龐雜，怎樣更好融合為后續(xù)工作提供支撐；業(yè)務(wù)體系龐雜，以及業(yè)務(wù)系統(tǒng)分散都是面臨的實(shí)際問題。據(jù)此廈門按照“助暢通、保應(yīng)急、理家底、合業(yè)務(wù)、整平臺(tái)”的思路，不斷推進(jìn)、逐步實(shí)現(xiàn)事和、人和、心和的具體實(shí)踐過程。

具體方法是一整合管理系統(tǒng)；二開展一系列重大事項(xiàng)信息化保障工作，如地災(zāi)防治信息平臺(tái)、建立廈門招商地圖；三梳理現(xiàn)有數(shù)據(jù)資源，包含了現(xiàn)狀、規(guī)劃、管理、社會(huì)經(jīng)濟(jì)類數(shù)據(jù)四大類，結(jié)合了前期多規(guī)合一的工作，整合全市18個(gè)部門相關(guān)空間、非空間、平面二維和三維空間。四業(yè)務(wù)融合、政策整合、流程疊合。其中“整平臺(tái)”的方式最為龐雜，按照完整性、融合性、個(gè)性化需求，整合現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)、打造一體化信息平臺(tái)流程圖，包含審批管理，空間數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，關(guān)聯(lián)審批和政務(wù)系統(tǒng)，實(shí)施監(jiān)督的管理子系統(tǒng)，批后監(jiān)，全生命周期管理系統(tǒng)，一張圖實(shí)施監(jiān)督子系統(tǒng)，國土空間評(píng)價(jià)體系的子系統(tǒng)，一張圖實(shí)施監(jiān)督子系統(tǒng)等。

關(guān)于成效方面，廈門是全國BIM報(bào)建的試點(diǎn)，也在積極搭建CIM平臺(tái)。目前還處于進(jìn)一步探索階段，希望通過一系列的業(yè)務(wù)分析梳理和系統(tǒng)建設(shè)，支撐審批制度改革、提升營商環(huán)境?！拔覀兊哪繕?biāo)是，通過各種試點(diǎn)工作，進(jìn)一步退動(dòng)數(shù)字廈門的建設(shè)，進(jìn)一步提升電子政務(wù)的水平”。

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重慶市規(guī)劃和自然資源信息中心周宏文副主任作了題為《基于信息化的國土空間規(guī)劃“一張圖”構(gòu)建》的分享，本著勤儉務(wù)實(shí)編國土空間規(guī)劃的原則，周主任在介紹了相關(guān)政策背景基礎(chǔ)上，重慶在新型智慧城市框架下，結(jié)合原有工作基礎(chǔ)通過“一云一庫一平臺(tái)”建設(shè)，“國土信息平臺(tái)是整個(gè)自然資源管理的數(shù)據(jù)中樞和業(yè)務(wù)中樞，一個(gè)管數(shù)據(jù)，一個(gè)管應(yīng)用，最后形成智能中樞，支撐自然資源管理的方方面面，打破信息孤島和信息壁壘，打破數(shù)據(jù)煙囪?！?/p>

關(guān)于數(shù)據(jù)怎么構(gòu)建，周主任詳細(xì)介紹了幾個(gè)方面內(nèi)容：第一通過信息化系統(tǒng)，可以保證數(shù)據(jù)的權(quán)威性、及時(shí)性；第二通過工作成果匯交，包括階段性工作成果，調(diào)查、監(jiān)測、遙感監(jiān)測專項(xiàng)工作產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，通過國土空間進(jìn)行匯交；第三局外共享交換，整合社會(huì)行業(yè)涉及到國土空間規(guī)劃和自然資源地理相關(guān)的數(shù)據(jù)，通過市級(jí)交換平臺(tái)進(jìn)行獲取。第四，通過互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)獲取，支撐應(yīng)用。

最后周主任總結(jié)說，通過資源整合，通過多種目錄查詢，空間化展示以及對(duì)比分析來支撐一張圖的應(yīng)用，這一張圖要提供相互疊加、對(duì)比分析，支撐全局政務(wù)、業(yè)務(wù)管理的功能?！敖ǔ蓹M向到邊、縱向到底的全市空間藍(lán)圖，開展互通、共享、協(xié)同、智能，和全市網(wǎng)絡(luò)行政審批平臺(tái)結(jié)合起來，可以進(jìn)行合規(guī)性智能檢測、沖突協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌項(xiàng)目的實(shí)施。”重慶這一系列面向未來國土空間規(guī)劃管理實(shí)施監(jiān)督數(shù)據(jù)中樞、業(yè)務(wù)中樞、智能中樞的系統(tǒng)做法，為大家提供了諸多良好的參考借鑒素材。

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中規(guī)院（北京）規(guī)劃設(shè)計(jì)公司新技術(shù)中心劉世暉主任作了題為《城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)中的數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新》的分享，規(guī)劃編制的傳統(tǒng)模式是，通過照片、測繪圖采集數(shù)據(jù)，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)方法以及結(jié)合城市發(fā)展問題以及國家最新要求處理分析通過分析找邏輯，抓城市核心問題解決城市病，最后進(jìn)行紙質(zhì)成果輸出，從這個(gè)角度說面向一張圖是要從數(shù)據(jù)采集、分析處理和成果輸出進(jìn)行一體化數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

劉主任結(jié)合具體工作實(shí)踐分享了在拓展信息獲取渠道、提升工作效率、平臺(tái)新要求等方面的案例實(shí)踐和工作效果。這一方面的提到案例有中規(guī)院多年來的數(shù)據(jù)積累、北京的手機(jī)信令分析人口構(gòu)成、職住平衡的作用，鄭州交通數(shù)據(jù)模型分析整個(gè)公交運(yùn)行的效率，西安公交刷卡的數(shù)據(jù)分析站內(nèi)閘機(jī)優(yōu)化、線路銜接等。但他也專門提到數(shù)據(jù)的不全面性，這些數(shù)據(jù)本不是為城市規(guī)劃而生，單純通過它來發(fā)現(xiàn)和解讀城市問題是有局限性的，需要與傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)相互校合。比如所有手機(jī)信令數(shù)據(jù)對(duì)于中老年人、弱勢群體是反應(yīng)不出來的，做專題分析需要重點(diǎn)關(guān)注偏差，數(shù)據(jù)并不是萬能的?！拔磥韲量臻g規(guī)劃體系中如何將中微觀數(shù)據(jù)和宏觀的大目標(biāo)對(duì)接？我們要重點(diǎn)考慮?！?/p>

關(guān)于成果部分，劉主任提到未來編制成果是從多規(guī)合一到空間規(guī)劃、規(guī)劃治理無縫銜接，規(guī)劃決策、實(shí)施管理、體檢評(píng)估、展示等都會(huì)成為成果的一部分。他以景德鎮(zhèn)的平臺(tái)為例，不光以傳統(tǒng)的文本形成交，跟傳統(tǒng)相比有動(dòng)態(tài)展示功能，同時(shí)可以持續(xù)更新，而且接入了微博討論的話題，可以進(jìn)行公眾參與。除了國土規(guī)劃領(lǐng)域，在中微觀層面中規(guī)院探索的市縣級(jí)國土空間規(guī)劃一張圖項(xiàng)目有助于形成總控聯(lián)動(dòng)管理（點(diǎn)擊鏈接查看“市縣級(jí)國土空間規(guī)劃實(shí)施單元管理平臺(tái)”）?！皬氖掷L圖到CAD圖，到大數(shù)據(jù)，技術(shù)迭代日新月異，要把數(shù)據(jù)化的方法應(yīng)用到規(guī)劃過程當(dāng)中。新形勢下既需要從理念、方法和技術(shù)層面進(jìn)行思路的全面融合轉(zhuǎn)型，也要尋求多主體協(xié)作的模式轉(zhuǎn)型?！?/p>

二、對(duì)話討論環(huán)節(jié)

在對(duì)話討論環(huán)節(jié)，廣州市城市規(guī)劃自動(dòng)化中心辦公室主任胡海與大家分享了廣州在這幾年開展國土空間規(guī)劃一張圖的實(shí)踐。

廣州市城市規(guī)劃自動(dòng)化中心的工作主要分為兩部分，一是以頂層設(shè)計(jì)為抓手開展信息化國土規(guī)劃融合，整合優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，明確實(shí)施路徑。二是建立標(biāo)準(zhǔn)，包括構(gòu)建空間資源數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系、制定信息化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及配合上級(jí)部門起草行業(yè)的信息標(biāo)準(zhǔn)。

胡主任還分享了工作中遇到的困難及解決辦法。一是開展國土空間規(guī)劃融合初期，存在坐標(biāo)基準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，用了三年時(shí)間基本統(tǒng)一，很多實(shí)際問題迎刃而解。二是國土規(guī)劃合并之初，信息系統(tǒng)繁多，空間數(shù)據(jù)的匯集和共享具有很大難度。中心建立了相關(guān)的規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制和數(shù)據(jù)質(zhì)量保障機(jī)制，確保融合的實(shí)施。

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隨后，本次論壇的學(xué)術(shù)召集人——中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院學(xué)術(shù)信息中心徐輝主任做了發(fā)言。徐輝主任指出，國土空間規(guī)劃是一個(gè)新話題，城鄉(xiāng)規(guī)劃在新體系里面很重要。土地規(guī)劃更加重視指標(biāo)性管理，而城鄉(xiāng)規(guī)劃是注重空間布局和坐標(biāo)管理。當(dāng)前的國土空間規(guī)劃的“一張圖” 要把過去規(guī)劃編制和實(shí)實(shí)在在規(guī)劃管理有機(jī)結(jié)合在一起，在具體操作層面面臨很多問題，需要從規(guī)劃編制的技術(shù)導(dǎo)則到管理邏輯都需要一個(gè)很好的銜接技術(shù)。

面對(duì)國土規(guī)劃范式的轉(zhuǎn)型，需要探索新時(shí)期國土空間的規(guī)劃重點(diǎn)。國土空間規(guī)劃的核心是用途調(diào)整和管制。用途調(diào)整方面，在一張圖的基礎(chǔ)之上，通過數(shù)據(jù)匯總和用途的銜接，從技術(shù)上加強(qiáng)引導(dǎo)和落實(shí)，有效的引導(dǎo)規(guī)劃思路的落地；用途管制方面，需要定新的規(guī)則，包括土質(zhì)整治、生態(tài)修復(fù)以及新的規(guī)劃技術(shù)的規(guī)則。

最后觀眾與各位專家展開熱烈討論。大家普遍認(rèn)為國土空間規(guī)劃“一張圖”的具體構(gòu)建不應(yīng)“穿新鞋、走老路”，要在理論方法、信息技術(shù)、建設(shè)模式等多個(gè)方面與時(shí)俱進(jìn)，要解決“五級(jí)三類”的國土空間規(guī)劃體系如何向中微觀層面進(jìn)行精準(zhǔn)傳導(dǎo)的操作性問題，要注重“一張圖”建設(shè)與現(xiàn)有的信息化工作怎么銜接，特別是大量已有數(shù)據(jù)資產(chǎn)的梳理和利用等，此外，大家還就普遍關(guān)心的平臺(tái)建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、組織管理策略方法、工作誤區(qū)等進(jìn)行了討論。